推進我國防洪安全體系和能力現(xiàn)代化
李國英
防洪安全是關(guān)系國家長治久安的大事。習(xí)近平總書記多次親自部署、親自指揮防汛抗洪救災(zāi)工作，就保障防洪安全作出一系列重要講話重要指示批示。黨的二十屆三中全會明確要求，推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，完善自然災(zāi)害特別是洪澇災(zāi)害監(jiān)測、防控措施。貫徹落實總書記重要講話重要指示批示精神和黨的二十屆三中全會部署，水利部門堅決扛牢防洪保安的天職，推進我國防洪安全體系和能力現(xiàn)代化，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力的防洪安全保障。
一、保障防洪安全須臾不可掉以輕心
洪澇災(zāi)害是我國發(fā)生最頻繁、危害最大、造成損失最嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一，自古以來就是中華民族的心腹之患。保障我國防洪安全任重道遠，須臾不可掉以輕心。
充分認(rèn)識保障防洪安全的長期性。我國基本水情是夏汛冬枯、北缺南豐，水資源時空分布極不均衡；降雨量50%—80%集中在6—9月4個月中，極易引發(fā)洪澇災(zāi)害。據(jù)史料記載，公元前206年至1949年的2155年間，全國發(fā)生較大洪澇災(zāi)害1092次，平均兩年一大災(zāi)。新中國成立以來，我國仍多次發(fā)生大洪水。1998年長江、松花江流域發(fā)生特大洪水，全國共有29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）遭受洪澇災(zāi)害。2013年至2023年，全國主要江河發(fā)生102次編號洪水，386條次河流發(fā)生超歷史實測記錄洪水。我國季風(fēng)氣候特點和自然地理條件，決定了洪澇災(zāi)害風(fēng)險是中華民族生存發(fā)展需要面臨的長期課題，必須始終保持高度警惕。
充分認(rèn)識保障防洪安全的緊迫性。近年來，受全球氣候變化影響，我國暴雨洪澇突發(fā)性、極端性、反常性越來越明顯，突破歷史紀(jì)錄、顛覆傳統(tǒng)認(rèn)知的洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生。2021年，河南鄭州“7·20”特大暴雨，最大日降雨量接近常年全年的降雨量，最大小時降雨量突破了有記錄以來歷史極值；幾乎同時，新疆塔克拉瑪干沙漠地區(qū)發(fā)生歷史罕見洪水。2023年，臺風(fēng)“杜蘇芮”北上深入內(nèi)陸，導(dǎo)致京津冀地區(qū)遭遇連續(xù)5天極端強降雨，北京門頭溝清水鎮(zhèn)累計點雨量接近常年全年降雨量的2倍。2024年以來，全國大江大河已發(fā)生26次編號洪水，列1998年有資料統(tǒng)計以來第1位，其中罕見地早在4月份就發(fā)生了6次編號洪水，珠江流域罕見地發(fā)生了13次編號洪水。隨著全球氣候變化加劇，我國洪澇災(zāi)害多發(fā)重發(fā)的態(tài)勢只會加強、不會減弱，極端洪澇災(zāi)害在每個地區(qū)、每個流域、每個年份都有可能發(fā)生，對此必須有清醒的認(rèn)識。
2024年7月5日，湖南岳陽華容縣團洲垸洞庭湖一線堤防發(fā)生決口。險情發(fā)生后，正在國外訪問的習(xí)近平總書記高度重視并作出重要指示，要求全力開展搶險救援工作，切實保護好人民群眾生命財產(chǎn)安全。圖為7月8日22時31分，團洲垸洞庭湖大堤226米決口封堵完成（無人機照片）。 新華社記者 陳思汗/攝
充分認(rèn)識保障防洪安全的艱巨性。習(xí)近平總書記指出，防汛救災(zāi)關(guān)系人民生命財產(chǎn)安全，關(guān)系糧食安全、經(jīng)濟安全、社會安全、國家安全。我國江河流域特別是中下游地區(qū)分布著密集的人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)，在極端天氣超標(biāo)準(zhǔn)載荷下，基礎(chǔ)設(shè)施等隱患極易集中暴發(fā)，洪澇災(zāi)害損失及影響呈現(xiàn)倍增、放大效應(yīng)。同時，我國防洪工程和非工程體系還存在不少薄弱環(huán)節(jié)和短板。在推進中國式現(xiàn)代化新征程上，同步推進我國防洪安全體系和能力現(xiàn)代化是必須落實的重大任務(wù)。
二、新時代洪澇災(zāi)害防御工作的根本遵循
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次在防汛抗洪關(guān)鍵時刻發(fā)表重要講話、作出重要指示批示，提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，即堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力?？倳浿匾v話重要指示批示，為做好洪澇災(zāi)害防御工作提供了根本遵循，指引我國洪澇災(zāi)害防御能力實現(xiàn)整體性躍升，奪取了一系列波瀾壯闊的洪澇災(zāi)害防御斗爭重大勝利。2013年至2023年全國洪澇災(zāi)害損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例由2002年至2012年的0.56%降至0.26%。
堅持人民至上、生命至上。對于防汛救災(zāi)工作，習(xí)近平總書記強調(diào)要切實把確保人民生命安全放在第一位落到實處。人民至上是我們黨始終不渝的執(zhí)政理念。要將確保人民群眾生命安全作為評判洪澇災(zāi)害防御成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，在工作全過程各環(huán)節(jié)落實“第一位”的要求，第一時間啟動應(yīng)急響應(yīng)、第一時間撤離危險區(qū)人員、第一時間開展應(yīng)急處置，堅決守護人民安寧。
堅持預(yù)字當(dāng)先、以防為主。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，把握防汛抗洪主動權(quán)。做好各項準(zhǔn)備是打贏洪澇災(zāi)害防御硬仗的前提和關(guān)鍵，要堅持關(guān)口前移、防線外推，以流域為單元，滾動預(yù)報預(yù)警預(yù)演，開展最優(yōu)工程調(diào)度方案比選，預(yù)置隊伍、料物、裝備，努力以防御措施的確定性、前瞻性，應(yīng)對洪澇災(zāi)害的隨機性、突發(fā)性。
堅持底線思維、極限思維。防汛抗洪“寧可十防九空，不能萬一失防”，“寧可信其重，不可信其輕”。暴雨洪水風(fēng)險性高、難預(yù)料因素多，習(xí)近平總書記強調(diào)各地區(qū)和有關(guān)部門要進一步強化風(fēng)險意識、底線思維。要深入分析防御中的致險要素、承險要素、防險要素，立足最不利情況，向最好結(jié)果努力，用大概率思維應(yīng)對小概率事件，有效應(yīng)對洪澇災(zāi)害“黑天鵝”、“灰犀?！笔录?/p>
堅持系統(tǒng)觀念、戰(zhàn)略思維。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅持系統(tǒng)觀念，堅持求真務(wù)實、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，統(tǒng)籌好上下游、左右岸、干支流防汛，不斷提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。洪澇災(zāi)害防御是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須把握洪水發(fā)生和演進規(guī)律，統(tǒng)籌流域與區(qū)域，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，系統(tǒng)、科學(xué)、安全、精準(zhǔn)調(diào)度，統(tǒng)籌近期、中期、遠期，全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進，系統(tǒng)謀劃流域防洪工程體系。
今年7月25日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，研究部署防汛抗洪救災(zāi)工作。要認(rèn)真貫徹總書記重要講話重要指示批示精神，深入落實“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，錨定“人員不傷亡、水庫不垮壩、重要堤防不決口、重要基礎(chǔ)設(shè)施不受沖擊”目標(biāo)，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，加快構(gòu)筑流域防洪工程體系、雨水情監(jiān)測預(yù)報體系、洪澇災(zāi)害防御工作體系，推進我國防洪安全體系和能力現(xiàn)代化，全面提升我國洪澇災(zāi)害防御能力。
三、構(gòu)筑流域防洪工程體系
洪水以流域為單元產(chǎn)流、匯流、演進，這是防洪工作必須遵循的自然規(guī)律。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加快完善流域特別是北方地區(qū)主要江河流域防洪工程體系，科學(xué)布局水庫、河道、堤防、蓄滯洪區(qū)等的功能建設(shè)。通過系統(tǒng)運用由水庫、河道及堤防、蓄滯洪區(qū)組成的流域防洪工程體系，實施攔、蓄、泄、分、滯、排等措施主動調(diào)控洪水，能夠有效降低洪水風(fēng)險。2023年汛期，水利部門調(diào)度4512座（次）大中型水庫攔蓄洪水603億立方米，啟用8處國家蓄滯洪區(qū)分洪25.3億立方米，減淹城鎮(zhèn)1299個（次），減淹耕地1610萬畝，避免人員轉(zhuǎn)移721萬人（次），發(fā)揮了巨大的防洪減災(zāi)效益。黨的二十屆三中全會提出，健全現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制機制，推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，健全重大水利工程建設(shè)、運行、管理機制。要準(zhǔn)確把握流域特點及洪水特征，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，補短板、強弱項，提升流域防洪能力。
加快水庫建設(shè)，增強洪水調(diào)蓄能力。水庫特別是流域控制性水庫，是流域防洪的“王牌”。比如，三峽水庫在應(yīng)對今年長江1號、2號洪水時，攔洪126.8億立方米，分別有效降低中下游干流水位0.4—1.7米、0.7—3.1米，減少災(zāi)害損失643億元，減淹耕地314萬畝，避免人員轉(zhuǎn)移221萬人（次），防洪減災(zāi)效益顯著。今年7月，為給湖南岳陽華容縣團洲垸堤防決口險情處置創(chuàng)造有利條件，水利部門調(diào)度以三峽水庫為核心的長江上中游水庫群攔洪23億立方米，為洞庭湖洪水讓出退洪通道。下一步，要以提高流域洪水整體調(diào)控能力為目標(biāo)，在防洪“咽喉”位置，加快實施一批控制性水庫工程。加快推進病險水庫除險加固，加強水庫庫容和大壩管理。建設(shè)水庫大壩數(shù)字感知系統(tǒng)，耦合現(xiàn)代信息技術(shù)及人工智能，實現(xiàn)預(yù)報預(yù)警預(yù)演預(yù)案功能，提升水庫運行管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平。
加快河道及堤防建設(shè)，提高行洪泄洪能力。河道堤防是約束水流、下泄洪水的關(guān)鍵。要加快大江大河大湖治理，開展堤防達標(biāo)建設(shè)提升行動，確保七大江河重要堤防特別是干流堤防2025年底前全部達標(biāo)。實施主要支流和中小河流治理，對重點河段堤防提標(biāo)升級。加強河湖行洪空間管控，強化白蟻等害堤動物風(fēng)險隱患排查整治，保持河道暢通、河勢穩(wěn)定。
水庫特別是流域控制性水庫，是流域防洪的“王牌”。圖為2024年7月15日，三峽水庫在預(yù)泄迎洪，為“七下八上”防汛關(guān)鍵期攔蓄洪水做好準(zhǔn)備。 水利部供圖 鄭家裕/攝
加快蓄滯洪區(qū)建設(shè)，保證分洪蓄洪功能。蓄滯洪區(qū)是流域防洪的“底牌”。2023年7月，海河發(fā)生流域性特大洪水，海河流域8處國家蓄滯洪區(qū)發(fā)揮重要分蓄洪作用，水利部通過水文監(jiān)測、衛(wèi)星遙感、無人機航拍等跟蹤洪水淹沒實況，利用數(shù)學(xué)模型開展洪水演進和退水動態(tài)預(yù)演，精準(zhǔn)指導(dǎo)地方科學(xué)布設(shè)防守力量，實現(xiàn)了提前轉(zhuǎn)移近百萬人無一傷亡。下一步，要根據(jù)各流域洪水出路安排和防洪保安要求，優(yōu)化調(diào)整蓄滯洪區(qū)布局。加強蓄滯洪區(qū)內(nèi)非防洪建設(shè)項目管理，維護蓄滯洪容積和功能。大力推進數(shù)字孿生蓄滯洪區(qū)建設(shè)，提升蓄滯洪區(qū)調(diào)度運用能力，確保關(guān)鍵時刻“分得進、蓄得住、排得出、人安全”。
四、構(gòu)筑雨水情監(jiān)測預(yù)報體系
前瞻、及時、準(zhǔn)確的雨水情監(jiān)測預(yù)報信息，是做好洪水災(zāi)害防御工作的重要前提和保障。暴雨洪水往往來得快、來得急，傳統(tǒng)監(jiān)測預(yù)報手段預(yù)見期短、預(yù)報精準(zhǔn)度不高。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加強雨情水情監(jiān)測預(yù)報預(yù)警，補好災(zāi)害預(yù)警監(jiān)測短板，科學(xué)精準(zhǔn)預(yù)測預(yù)報。黨的二十屆三中全會對完善風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系作出部署。要在洪水災(zāi)害防御中贏得先機，就必須以流域為單元，構(gòu)筑雨水情監(jiān)測預(yù)報“三道防線”，從“落地雨”監(jiān)測預(yù)報向“云中雨”監(jiān)測預(yù)報轉(zhuǎn)變、從本站洪水測報向洪水演進傳導(dǎo)預(yù)報轉(zhuǎn)變，形成貫通“云雨水”、覆蓋“天空地水工”的完整監(jiān)測預(yù)報鏈條，實現(xiàn)延長洪水預(yù)見期與提高洪水預(yù)報精準(zhǔn)度的有效統(tǒng)一。
“第一道防線”。由氣象衛(wèi)星和測雨雷達加降雨預(yù)報模型、產(chǎn)匯流水文模型、洪水演進水動力學(xué)模型組成，實現(xiàn)對“云中雨”監(jiān)測預(yù)報。以流域為單元解析氣象衛(wèi)星數(shù)據(jù)，開展強降雨定量化預(yù)報預(yù)警，運用測雨雷達對近地面大氣中的液態(tài)水開展實時超精細化監(jiān)測和短臨暴雨預(yù)警，利用激光雷達更新提取下墊面數(shù)據(jù)，耦合模型對“降雨—產(chǎn)流—匯流—演進”洪水形成演進全過程進行分析推演，在降雨之前就對可能發(fā)生的洪水作出預(yù)報。
2024年汛前，永定河北京段率先建成雨水情監(jiān)測預(yù)報“三道防線”，實現(xiàn)延長洪水預(yù)見期和提高預(yù)報精準(zhǔn)度的有效統(tǒng)一。圖為雨水情監(jiān)測預(yù)報“三道防線”示意圖。 水利部供圖
“第二道防線”。由雨量站加產(chǎn)匯流水文模型、洪水演進水動力學(xué)模型組成，實現(xiàn)對“落地雨”監(jiān)測并開展洪水形成演進預(yù)報。通過構(gòu)建現(xiàn)代化雨量監(jiān)測站網(wǎng)，在實時精準(zhǔn)監(jiān)測“落地雨”的基礎(chǔ)上，對接“第一道防線”監(jiān)測預(yù)報成果，耦合模型對“產(chǎn)流—匯流—演進”過程進行分析推演，動態(tài)調(diào)整山洪災(zāi)害預(yù)警閾值，在洪水發(fā)生之前對洪水過程作出預(yù)報，在保證預(yù)見期的同時，提高預(yù)報精準(zhǔn)度。
“第三道防線”。由水文站加洪水演進水動力學(xué)模型組成，實現(xiàn)對洪水演進過程監(jiān)測預(yù)報。通過構(gòu)建現(xiàn)代化水文監(jiān)測站網(wǎng)，在實時精準(zhǔn)監(jiān)測江河湖庫水位、流量等要素變化的基礎(chǔ)上，對接“第二道防線”監(jiān)測預(yù)報成果，耦合模型對洪水演進進行測報預(yù)報。水文站在對本站洪水進行精準(zhǔn)測報的同時，向下游水文站或斷面預(yù)報洪水演進信息，實現(xiàn)滾動傳導(dǎo)預(yù)報，進一步提高預(yù)報精準(zhǔn)度。
近年來，水利部門在雨水情監(jiān)測預(yù)報體系建設(shè)方面開展了一系列探索性實踐。硬件方面，積極推進衛(wèi)星遙感、無人機、超聲波、雷達、視頻解析等技術(shù)應(yīng)用，實現(xiàn)從過去以固定站點和斷面為主的監(jiān)測模式，向“天空地水工”一體化邁進。水利部在北京開展現(xiàn)代化雨水情監(jiān)測預(yù)報體系試點建設(shè)，組網(wǎng)建設(shè)3部國產(chǎn)相控陣水利測雨雷達，實現(xiàn)了對永定河流域北京段以及北京主城區(qū)“云中雨”超精細網(wǎng)格化監(jiān)測預(yù)報，并配備多波束水下地形測量船、無人機搭載激光雷達、側(cè)掃雷達等新設(shè)備，全面提升雨水情監(jiān)測感知能力。軟件方面，積極推進基于現(xiàn)代化水文信息感知與監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析計算數(shù)學(xué)模型研發(fā)應(yīng)用，為洪水防御提供中長期、短期、短臨雨水情預(yù)報成果。今年珠江流域北江特大洪水期間，水利部門利用“第一道防線”提前2天預(yù)報北江可能發(fā)生50年一遇特大洪水，利用“第二道防線”提前1天更新預(yù)報洪水重現(xiàn)期將達到100年一遇，在主要支流出現(xiàn)洪峰后利用“第三道防線”開展下游洪水演進預(yù)報，為北江洪水調(diào)度提供了超前精準(zhǔn)的決策支持。
五、構(gòu)筑洪澇災(zāi)害防御工作體系
嚴(yán)格落實責(zé)任、科學(xué)制定決策、高效調(diào)度指揮，各環(huán)節(jié)各方面協(xié)調(diào)配合、有效銜接，是決定洪澇災(zāi)害防御成效的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記強調(diào)，要落實責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，從根本上提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作制度化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平。黨的二十屆三中全會提出，要完善重點領(lǐng)域安全保障體系和重要專項協(xié)調(diào)指揮體系，健全重大突發(fā)公共事件處置保障體系。每年汛前，水利部門都依法明確水利工程安全責(zé)任人并向社會公布，開展防洪調(diào)度演練、隱患排查整治，做好各項防汛準(zhǔn)備工作。防汛關(guān)鍵期，水利部門聞汛而動，密集會商研判，統(tǒng)一調(diào)度運用流域防洪工程體系，落實落細各項防御措施。2023年，水利部滾動會商161次，啟動洪澇災(zāi)害防御應(yīng)急響應(yīng)22次，全系統(tǒng)向防汛責(zé)任人發(fā)布預(yù)警短信4680萬條，下達調(diào)度指令2.05萬道，派出工作組23.86萬人（次）、專家組6.74萬人（次）奔赴防汛抗洪一線。防汛抗洪事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會大局穩(wěn)定。要把“時時放心不下”的責(zé)任感轉(zhuǎn)化為“事事心中有底”的行動力，進一步健全責(zé)任落實、決策支持、調(diào)度指揮機制。
建構(gòu)單元最小、全面覆蓋、嚴(yán)密有效的責(zé)任落實機制。嚴(yán)格落實以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各項防汛責(zé)任制，做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。壓實水庫、河道及堤防、蓄滯洪區(qū)管理各層級各環(huán)節(jié)責(zé)任，落實巡查防守等安全措施，確保工程安全度汛、防洪效益充分發(fā)揮。健全山洪災(zāi)害預(yù)警“叫應(yīng)”機制，確保到崗到戶到人、有“叫”有“應(yīng)”；壓實人員轉(zhuǎn)移“誰組織、轉(zhuǎn)移誰、何時轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)何處、不擅返”5個關(guān)鍵環(huán)節(jié)責(zé)任，應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、應(yīng)轉(zhuǎn)必轉(zhuǎn)、應(yīng)轉(zhuǎn)早轉(zhuǎn)、應(yīng)轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)，不落一戶一人。
建構(gòu)科學(xué)專業(yè)、支撐有力、反應(yīng)迅速的決策支持機制。加快建設(shè)數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生工程，強化物理流域、工程與數(shù)字流域、工程之間的動態(tài)實時信息交互和深度融合，系統(tǒng)建構(gòu)并運用數(shù)學(xué)模型，在數(shù)字流場中“正向”預(yù)演風(fēng)險形勢和影響，標(biāo)定洪水威脅區(qū)域和工程風(fēng)險點位；“逆向”推演流域水工程運用次序、運用時機、運用規(guī)模，科學(xué)制定并迭代優(yōu)化調(diào)度運用方案，實施“一個流量、一方庫容、一厘米水位”精準(zhǔn)調(diào)度，超前檢視工程調(diào)度運行后可能出現(xiàn)的風(fēng)險點，有針對性地預(yù)置風(fēng)險防控措施。配齊配強熟悉雨水情監(jiān)測預(yù)報、工程建設(shè)管理和調(diào)度運行、應(yīng)急搶險等方面的人才，建立專家?guī)?，對轄區(qū)內(nèi)洪澇災(zāi)害防御超前提出技術(shù)方案，為調(diào)度指揮提供決策支持。
建構(gòu)權(quán)威統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效、分級負(fù)責(zé)的調(diào)度指揮機制。建立健全各層級水利部門會商研判、作出決策、指令發(fā)布、指令執(zhí)行及協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。明確不同層級水利部門對流域防洪工程體系的調(diào)度權(quán)限，依法實施水工程統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)度。明確預(yù)警發(fā)布、工程調(diào)度、水庫安全度汛、堤防巡查防守、險情應(yīng)急處置、中小河流洪水防御、山洪災(zāi)害防御等各類工作在不同條件下的內(nèi)容、要求。規(guī)范調(diào)度指揮指令下達程序，嚴(yán)格指令執(zhí)行，強化執(zhí)行監(jiān)督，確保反應(yīng)迅速、指揮有力、調(diào)度有方、落實有效。
作者：水利部黨組書記、部長
