深化立法領(lǐng)域改革
沈春耀
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）對新的歷史條件下全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，在“完善中國特色社會主義法治體系”部分中明確提出深化立法領(lǐng)域改革的任務(wù)要求。貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，必須堅持全面依法治國，深化立法領(lǐng)域改革，在法治軌道上進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化。
一、改革和法治需要雙輪驅(qū)動、協(xié)調(diào)推進
改革和法治相輔相成、相伴而生。直觀來看，改革意味著“破”和“變”，而法治意味著“立”和“定”，二者表面上似乎不一致甚至相矛盾，但本質(zhì)上，改革和法治是“破”與“立”、“變”與“定”的辯證統(tǒng)一，二者是分不開的。古今中外的各種變法、新政，都是同立法、立制聯(lián)系在一起的，是密不可分的。
1978年12月，黨的十一屆三中全會開啟我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，社會主義民主法治建設(shè)進入蓬勃發(fā)展新階段。立法是實行法治的前提和基礎(chǔ)?！安灰砸?guī)矩，不成方圓?！狈ㄖ蔚膶崿F(xiàn)離不開改革的推動、事業(yè)的發(fā)展，改革的深化、事業(yè)的發(fā)展也必然要求法治的保障。40多年來，我國立法工作、法治建設(shè)總體上是與改革開放事業(yè)同時起步、協(xié)調(diào)推進的。當發(fā)展遇到阻力、障礙，人們就呼喚改革開放，新事物新氣象不斷涌現(xiàn)；當改革開放帶來的新趨勢新變化突破了既有的制度格局、思想觀念和行為方式，人們就呼喚法治建設(shè)，要求用法律制度鞏固和保障改革開放的新成果，確立新的行為規(guī)范和治理架構(gòu)。實踐證明，改革開放給當代中國帶來了舉世矚目的歷史性巨變，同時法治建設(shè)亦取得了前所未有的歷史性成就和進步。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義、保證黨和國家長治久安的戰(zhàn)略和全局高度，定位法治、布局法治、厲行法治，將全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局并以前所未有的決心、舉措和力度推進，全面依法治國總體格局基本形成，法治中國建設(shè)開創(chuàng)新局面。2013年11月，黨的十八屆三中全會作出全面深化改革戰(zhàn)略部署；2014年10月，黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國戰(zhàn)略部署。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對改革和法治的高度自覺和遠見卓識，充分反映了全國各族人民的共同愿望。
10年前，習(xí)近平總書記在談到改革和法治時曾指出：“黨的十八屆三中、四中全會分別把全面深化改革、全面推進依法治國作為主題并作出決定，有其緊密的內(nèi)在邏輯，可以說是一個總體戰(zhàn)略部署在時間軸上的順序展開。”“黨的十八屆四中全會決定是黨的十八屆三中全會決定的姊妹篇，我們要切實抓好落實，讓全面深化改革、全面依法治國像兩個輪子，共同推動全面建成小康社會的事業(yè)滾滾向前。”黨的十八大以來，我們貫徹“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持改革和法治雙輪驅(qū)動、協(xié)調(diào)推進，推動黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。在新的歷史起點上，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，應(yīng)當同進一步全面依法治國有機結(jié)合起來，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要保障作用。
2024年，新修訂的海洋環(huán)境保護法施行，進一步強化陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動、綜合治理，在海洋污染防治、生態(tài)保護修復(fù)、監(jiān)督管理執(zhí)法等方面明確一系列創(chuàng)新制度和務(wù)實舉措。圖為2024年7月21日，在廣東省汕頭市南澳縣深澳鎮(zhèn)，萬畝藍色“糧倉”壯美如畫。 人民圖片 胡江濤/攝
進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，對立法工作提出了許多新課題新要求，需要通過深化立法領(lǐng)域改革作出新的回答。習(xí)近平總書記指出：“我們要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。”黨的二十屆三中全會《決定》部署的重要舉措和任務(wù)要求，許多涉及法律法規(guī)的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關(guān)授權(quán)、批準、配套、清理等工作。新征程上，必須堅持全面依法治國，在法治軌道上進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度。立法工作必須緊緊圍繞貫徹黨的二十屆三中全會精神來謀劃、來展開、來推進，通過深化立法領(lǐng)域改革，從法律制度上推動落實新的改革舉措和任務(wù)要求。
二、深化立法領(lǐng)域改革應(yīng)當堅持的重要原則
（一）堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是堅持全面依法治國、深化立法領(lǐng)域改革的根本保證。立法是國家重要政治活動，政治屬性是立法工作、立法活動的第一屬性。深化立法領(lǐng)域改革，必須旗幟鮮明講政治，切實提高政治站位，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，始終堅持和保證黨對立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握深化立法領(lǐng)域改革正確政治方向，從制度上法律上保證黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效實施。
（二）堅持以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國取得一系列重大成果，在思想理論上的集中體現(xiàn)就是形成了習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想深刻回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題，是新形勢下堅持全面依法治國、深化立法領(lǐng)域改革的根本遵循和行動指南。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上對新時代全面依法治國理論和實踐創(chuàng)新成果作出十一個方面的重要概括和闡述，即“十一個堅持”，構(gòu)成了習(xí)近平法治思想的核心要義，必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展。
圖為2023年8月6日，全國人大常委會法工委黃島基層立法聯(lián)系點在山東省青島市黃島區(qū)靈山衛(wèi)街道星光島社區(qū)征求社區(qū)居民對《中華人民共和國刑法修正案（十二）（草案）》的意見建議。 全國人大常委會法工委供圖
（三）堅持人民在全面依法治國中的主體地位。我國社會主義制度保證了人民當家作主的主體地位，也保證了人民在全面依法治國中的主體地位。這是我們的制度優(yōu)勢，也是中國特色社會主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在。新形勢下堅持全面依法治國，深化立法領(lǐng)域改革，根本目的是依法保障人民權(quán)益，保證人民對美好生活的向往和追求。因此，必須堅持立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，把體現(xiàn)人民利益、反映人民意愿、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到法治建設(shè)和改革工作全過程各方面，使法律法規(guī)充分體現(xiàn)人民意志。
（四）堅持憲法的國家根本法地位。憲法集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同愿望，是國家意志的最高表現(xiàn)形式，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內(nèi)活動。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。只有堅持憲法的國家根本法地位，堅決維護和貫徹憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神，才能保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，才能保證在法治軌道上深化立法領(lǐng)域改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（五）堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一。改革和法治相輔相成、相伴相生。習(xí)近平總書記指出：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。黨的十八屆三中全會和四中全會，分別就全面深化改革和全面依法治國作出戰(zhàn)略部署，體現(xiàn)了新時代治國理政“破”和“立”的辯證統(tǒng)一。在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義，也是進一步全面深化改革應(yīng)當遵循的重要原則。新形勢下進一步全面深化改革，深化立法領(lǐng)域改革，應(yīng)當同進一步全面依法治國緊密結(jié)合起來，重視運用法治思維和法治方式，著力處理好改革和法治的關(guān)系，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，發(fā)揮好法治的引導(dǎo)、推動、規(guī)范和保障作用。
三、深化立法領(lǐng)域改革的目標任務(wù)要求
《決定》除了在相關(guān)部分中多處部署法治建設(shè)和立法工作外，第九部分集中對深化立法領(lǐng)域改革提出了任務(wù)要求，主要有以下幾個方面的重要內(nèi)容。
（一）完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。習(xí)近平總書記指出：“時代在進步，實踐在發(fā)展，不斷對法律體系建設(shè)提出新需求，法律體系必須與時俱進加以完善”；“全國人大及其常委會要完善憲法相關(guān)法律制度，保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施”。深化立法領(lǐng)域改革，必須把憲法這一國家根本法擺在突出位置，健全保證憲法全面實施制度體系，通過完備的法律保證憲法實施，不斷提高憲法實施水平，維護憲法權(quán)威。全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān)，努力使每一項立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實施。建立憲法實施情況報告制度，探索通過報告反映憲法實施情況和監(jiān)督憲法實施情況，包括與憲法實施有密切關(guān)系的法律法規(guī)制定和實施情況，與憲法實施有密切關(guān)系的事業(yè)發(fā)展情況和工作開展情況，合憲性審查工作和備案審查工作情況，加強憲法實施和監(jiān)督、不斷提高憲法實施水平的重點和工作建議等。完善合憲性審查、備案審查制度，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量。
（二）完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國立法工作，研究決定國家立法工作中的重大問題；有立法權(quán)地方的黨委按照黨中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。堅持依規(guī)治黨，健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制。完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大及其常委會在確定立法項目、組織法律起草、重大問題協(xié)調(diào)、草案審議把關(guān)等方面的主導(dǎo)作用，健全全國人大相關(guān)專門委員會、常委會工作機構(gòu)牽頭起草重要法律草案機制，更好發(fā)揮常委會和專門委員會組成人員、人大代表在立法工作中的作用。注重發(fā)揮政府在立法工作中的重要依托作用，加強和改進政府立法制度建設(shè)，做好有關(guān)法律草案、地方性法規(guī)草案的起草和提請審議工作，嚴格按照法定權(quán)限和程序制定實施行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件。拓寬社會各方有序參與立法途徑和方式，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。
（三）加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法。圍繞健全國家治理急需、滿足人民美好生活需要必備、維護國家安全所急的法律制度，加快涉及重大體制調(diào)整、重大制度改革、有關(guān)方面反映問題突出的法律修改，補齊法律制度短板弱項，推動國家各方面制度更加完善。制定民營經(jīng)濟促進法，堅持一視同仁，堅持致力于為非公有制經(jīng)濟發(fā)展營造良好環(huán)境和提供更多機會的方針政策。制定金融法，建立健全金融領(lǐng)域綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性法律制度，系統(tǒng)推進金融領(lǐng)域法治建設(shè)。完善監(jiān)督法及其實施機制，用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。制定民族團結(jié)進步促進法，健全鑄牢中華民族共同體意識制度機制，增強中華民族凝聚力。編纂生態(tài)環(huán)境法典，以法典化立法方式將新時代生態(tài)文明建設(shè)理論、制度、實踐創(chuàng)新成果予以確立。修改監(jiān)察法，出臺反跨境腐敗法，構(gòu)筑一體推進不敢腐、不能腐、不想腐法律制度體系。加強國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、風險防控等方面立法，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟和碳達峰碳中和、人工智能、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域法律法規(guī)制度建設(shè)。統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，進一步擴大對外開放，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境；注重運用法治手段開展國際斗爭，豐富涉外法治工具箱，推動我國法域外適用的法律體系建設(shè)。
（四）統(tǒng)籌立改廢釋纂。堅持系統(tǒng)觀念，積極推動相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性法律制度建設(shè)，根據(jù)實際情況運用制定、修改、廢止、解釋、編纂、決定等形式，在條件成熟的立法領(lǐng)域繼續(xù)開展法典編纂工作。發(fā)揮法律體系中不同層級立法作用，依照法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、軍事法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、各類規(guī)范性文件等，及時修改、廢止不符合實際情況和發(fā)展要求的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，加強法律法規(guī)宣傳解讀工作，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性，推動法律體系科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威。發(fā)揮好地方立法實施性、補充性、探索性功能，因地制宜開展區(qū)域協(xié)同立法和“小快靈”、“小切口”立法，增強地方立法針對性和實效性。
（五）提高立法質(zhì)量。習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。”深化立法領(lǐng)域改革，必須抓住立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展，推進中國式現(xiàn)代化?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律；民主立法的核心在于為了人民、依靠人民；依法立法的核心在于遵循立法權(quán)限、立法程序、立法形式，目標是以良法促進發(fā)展、保證善治，實現(xiàn)良法善治。健全吸納民意、匯聚民智工作機制，完善法律草案公開征求意見和調(diào)研論證機制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點。健全備案審查制度和工作機制，對一切違反憲法法律和上位法的法規(guī)、司法解釋、規(guī)章和各類規(guī)范性文件，都必須依法依規(guī)予以糾正或者撤銷。針對法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不符合問題，及時組織開展法律法規(guī)和規(guī)范性文件清理。完善保證法律法規(guī)實施的配套規(guī)定、標準規(guī)范、工作機制等，做好立法技術(shù)規(guī)范編制和應(yīng)用工作。建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺。
